Stegen och kuben – vad döljer sig bakom medborgardialogen?

Problemet med modeller är att de riskerar att förenkla och kategorisera en komplicerad verklighet till den grad att man lätt kan förföras till att tro att modellen löser allt. Men förenklingen kan också vara en modells styrka då den hjälper oss att bryta ner och sätta ord på komplexa ting. Idag används begreppet medborgardialog i allt fler sammanhang där det egentligen syftar till en mångfald av olika slags möten i olika frågor, med olika mandat och med olika deltagare. Bakom begreppet döljs processer som kan vara väsenskilda i demokratiarbete, allt ifrån ett informationsmöte till försök med medborgarbudget. Denna artikel undersöker om modeller och framförallt Archon Fungs modell »The Democracy Cube« (Demokratikuben) kan hjälpa oss att bryta ner begreppet medborgardialogen i dess olika delar, dels för att vara till hjälp när man planerar vilken slags process man vill ha och dels hur man kommunicerar arbetet med medborgardialog.

av Emma Corkhill

Emma Corkhill är kulturgeograf, process och projektledare med erfarenhet av att skapa möten och dialog bland annat i Västra Götalandsregionens projekt UngEnergi.

Stegen
I en artikel från 1969 utvecklade Sherry R Arnstein modellen medborgardelaktighetsstegen – A ladder of citizen participation som är bland de mest citerade artiklar kring delaktighet. Modellen visar fördelningen av makt i olika former av dialog genom en skala där fördelningen av makt från tjänstemän/politiker till medborgare successivt ökar i en stege. Stegen har åtta steg som börjar vid former av icke-delaktighet såsom manipulation längst ner och slutar vid medborgarkontroll (se föregående kapitel Stegen och trappan). Fördelning av makt från politiker och tjänstemän till medborgare är en mycket viktig aspekt av delaktighetsprocesser men det är bara en dimension av makt i dialogen. Modellen har även kritiserats för den normativa värderingen att man ska sträva uppåt i modellen mot medborgarkontroll, kritiker menar att full medborgarkontroll inte alltid är eftersträvansvärt, att det finns gott om exempel i historien där medborgarmakt inte alltid har varit positivt. Dessa kritiker ser medborgardialoger snarare som ett komplement till representativ demokrati där politiken alltid ska ha det övergripande ansvaret. (Connor 1988, Fung 2006). Jag ska fördjupa mig i en av dessa kritiker, Archon Fungs (2006), försök att utveckla Arnsteins modell.

Kuben
Archon Fung menar att Arnsteins stege fortfarande kan fungera som »ett botemedel för naiv och ohämmad entusiasm för medborgardelaktighet« men att den inte ger oss verktyg för att analysera eller planera delaktighetsprocesser (2006:67). Han menar att i dagens komplexa samhälle krävs många olika sätt för politiken/tjänstemän att möta medborgare där de olika sätten kan skifta i syfte och mål utan att för den skull vara automatiskt bättre eller sämre. Därför har hans modell formen av en kub snarare än en stege. Dialoger kan förekomma i många olika slags frågor och i olika faser i ett projekt och maktfördelningen kan se olika ut. Fungs modell hjälper till att skapa förståelse kring möjligheterna som finns i olika slags möten genom att ställa tre grundläggande frågor till varje delaktighetsprocess: 1. Vilka deltar? 2. Hur kommunicerar man på mötet och tar beslut? 3. Vad är kopplingen mellan deltagarnas beslut och åsikter och offentlig policy och verksamhet? 

Textruta 1:
Vad är kopplingen mellan deltagarnas beslut och åsikter och offentlig policy och verksamhet?

Personlig vinst – i de flesta fall har den typiska deltagaren inga förväntningar på att påverka policy eller verksamhet. Men deltar utifrån egna intressen.

Kommunikativ påverkan – organisera sig i grupp och därigenom påverka beslutsfattare. Ge råd och konsultera – öppna möten där beslutsfattare deltar och lyssnar in.

Co-governance – deltagare arbetar tillsammans med tjänstemän och skapar planer, policys eller utvecklar strategier för verksamhet.

Direkt auktoritet – tex där medborgare kontrollerar, planerar eller implementerar lokala projekt.

Till varje fråga beskriver Fung olika sätt man kan arbeta med frågorna i en dialog. Den tredje frågan, Vad är kopplingen mellan deltagarnas beslut och åsikter och offentlig policy och verksamhet?, motsvarar till stor del listan på maktfördelning från politiker och tjänstemän till medborgare som Arnsteins stege visar (se textruta 1). Men Arnsteins stege bortser från de två andra maktdimensioner som Fung utvecklar, nämligen vilka som deltar och får möjlighet att påverka och hur mötet är organiserat och hur man ska komma till beslut.

Vilka deltar?
På frågan Vilka deltar? har Fung definierat fem sätt att bjuda in medborgare till en medborgardialog (se textruta 1). Detta är en fråga som i hög grad påverkar resultatet av en process och dess legitimitet. De vanligaste argumenten till varför man ska ha medborgardialog är ofta just legitimitets skäl (Fung 2006, Karlsson 2011, se även Tahvilzadeh i denna skrift). Det syftas till ett legitimitets gap dvs. att avståndet mellan medborgare och särskilt vissa grupper och politiker har blivit för stor. Detta i sin tur leder till en rättvise problematik då vissa grupper inte kan påverka den politiska agendan eller besluten. Då dessa grupper ofta är marginaliserade, oorganiserade eller för svaga kommer deras perspektiv ofta i skymundan. Ökat deltagande av dessa grupper kan öka trycket på och möjligheten för politiker och tjänstemän att tillgodose allas behov. Dessutom om man ökar deltagandet av fler grupper i det demokratiska samtalet kan detta även öka effektiviteten. När besluten blir rättvisa och legitima är det lättare att implementera beslut. Det kan ofta saknas information, påhittighet eller kunnande för att tillgodose sociala problem effektivt. Medborgare har specifika kunskaper genom att känna till det lokala och vistas i vardagen på en plats. De har också möjlighet att tänka utanför de vanliga lösningarna. Därför är frågan om vilka som deltar central för en process. Är viktiga intressen och perspektiv exkluderade? Är de som deltar representativa för den relevanta gruppen eller för allmänheten? Finns det bland de deltagande all den information, alla perspektiv och all den kompetens som krävs för att ta bra beslut? Är de som deltar tillgängliga och legitima inför de som inte deltar? (Fung 2006: 67)

Textruta 2:
Vilka deltar?

Öppet möte – Risk att grupper uteblir och att välutbildade är mer aktiva och ta mer plats.

Selektiv rekrytering – genom inbjudan eller tidpunkt och placering av mötet.

Slumpvis rekrytering – ett bättre verktyg för att få representativitet.

Intressenter/brukare – frivilliga medborgare som är intresserade i en fråga och villiga att ta tid i anspråk för att engagera sig och föra andras talan. Professionella brukare – tex betalda representanter från intresseorganisation.

Professionella, politiker och expert tjänstemän.

Hur kommunicerar man på mötet och tar beslut?
När man har lyckats med sin rekrytering kvarstår frågan om hur mötet ska organiseras. Hur ska deltagarna kommunicera med varandra och om man vill att mötet ska resultera i beslut? Hur kan man gå tillväga? Fung använder beskriver sex varianter på kommunikation och beslutsfattande (se textruta 3). I de första tre exemplen görs inga direkta försök att sammanfatta medborgarnas åsikter till ett kollektivt syfte eller beslut utan ansvariga tjänstemän och politiker tar endast emot åsikter och förslag. Här sker det inte heller någon fördelning av makt till deltagarna. I de sista tre exemplen beskriver Fung möten med ambition på deliberation och större maktfördelning (Fung 2006:68).

Deliberation förr och nu…
Då Fung syftar till deliberativa möten sällar han sig till en viss tolkning av deliberation som skiljer sig från en mer traditionell tolkning. Deliberation med ursprung i Habermas teorier har traditionellt definierats som ett samtal som inte utgår från parternas självintressen utan i det som varje part tror är bäst för det allmännas bästa. Deliberationen är även en process fri från förhandling, votering och maktutövning och ett möte som är öppet för alla som påverkas av beslutet, där alla har lika möjlighet att påverka och har samma resurser. Samtalet ska vara resonerande och man ska behandla varandra med ömsesidigt respekt. Resultatet ska vara konsensusbeslut (Mansbridge et al 2010:66). Senare tolkningar av deliberation som Fung ställer sig bakom menar att dessa principer kring deliberation är viktiga målsättningar men att de endast är ideal att eftersträva, t.ex. att det inte finns möten som är maktfria men att det är en viktig ambition att skapa en miljö så fri från förtryck som möjligt. I samma definition argumenterar man också för att deltagarna ska uttrycka och stå för sina självintressen. Att belysa självintressen är viktigt om man vill att alla olika perspektiv ska belysas och att alla ska få ta del av andras erfarenheter. Det kan leda till att det blir lättare för andra att sätta sig in i en annan människas perspektiv och kanske därigenom ändra sig – vad man kallar transformativ deliberation. Konsensus är inte nödvändig utan klargörande av konflikter och tydliggörande av motsättningar kan också vara ett resultat som är viktigt. Fung talar i termer av »hot deliberation« och menar att det i många fall kan vara bättre med deltagare som har mycket som står på spel då de kommer att investera mer energi och resurser i processen (Fung 2006, Mouffe 2000, Young 2002, Mansbridge et al 2010). Det viktiga i detta perspektiv är att konflikter och olika intressen ska få plats i rummet (se även »Democracy is hard to love» i denna skrift). Naturligtvis ställs mycket högre krav på engagemang och ledning av sådana möten. Det är en helt annan intensitet som ställer krav på både den som leder mötet och de som deltar men som resulterar i en hög grad av delaktighet. I Fungs egna exempel finns processer såsom studiecirklar, referensgrupper och medborgarbudget som exempel på deliberativa möten. (Fung 2006)

Textruta 3:
Hur kommunicerar man på mötet och tar beslut?

Lyssna som åhörare – få information om ett projekt eller policy.

Uttrycka preferenser/åsikter – frågestund med beslutsfattare.

Utveckla preferenser/åsikter – grupparbete, infomaterial att ta ställning till.

Sammanställa och förhandla – deltagarna vet vad de vill, votering för att lösa konflikter.

Deliberation och förhandling – deltagarna diskuterar med varandra och kommer fram till vad de vill individuellt och som en grupp i en enad lösning. Oftast når man inte fram till konsensus men diskussionen ska präglas av resonemang, argument och principer.

Teknisk expertis – inkluderar oftast inte medborgare utan endast professionella.

Hur kommunicerar man på mötet och tar beslut?
När man har lyckats med sin rekrytering kvarstår frågan om hur mötet ska organiseras. Hur ska deltagarna kommunicera med varandra och om man vill att mötet ska resultera i beslut, hur kan man gå tillväga? Fung beskriver sex varianter på kommunikation och beslutsfattande (se textruta 3). I de första tre exemplen görs inga direkta försök att sammanfatta medborgarnas åsikter till ett kollektivt syfte eller beslut utan ansvariga tjänstemän och politiker tar endast emot åsikter och förslag. Här sker det inte heller någon fördelning av makt till deltagarna. I de sista tre exemplen beskriver Fung möten med ambition på deliberation och större maktfördelning (Fung 2006:68).

Deliberation förr och nu…
Då Fung syftar till deliberativa möten sällar han sig till en viss tolkning av deliberation som skiljer sig från en mer traditionell tolkning. Deliberation med ursprung i Habermas teorier har traditionellt definierats som ett samtal som inte utgår från parternas självintressen utan i det som varje part tror är bäst för det allmännas bästa. Deliberationen är även en process fri från förhandling, votering och maktutövning och ett möte som är öppet för alla som påverkas av beslutet, där alla har lika möjlighet att påverka och har samma resurser. Samtalet ska vara resonerande och man ska behandla varandra med ömsesidigt respekt. Resultatet ska vara konsensusbeslut (Mansbridge et al 2010:66). Senare tolkningar av deliberation som Fung ställer sig bakom menar att dessa principer kring deliberation är viktiga målsättningar men att de endast är ideal att eftersträva, t.ex. att det inte finns möten som är maktfria men att det är en viktig ambition att skapa en miljö så fri från förtryck som möjligt. I samma definition argumenterar man också för att deltagarna ska uttrycka och stå för sina självintressen. Att belysa självintressen är viktigt om man vill att alla olika perspektiv ska belysas och att alla ska få ta del av andras erfarenheter. Det kan leda till att det blir lättare för andra att sätta sig in i en annan människas perspektiv och kanske därigenom ändra sig – vad man kallar transformativ deliberation. Konsensus är inte nödvändig utan klargörande av konflikter och tydliggörande av motsättningar kan också vara ett resultat som är viktigt. Fung talar i termer av »hot deliberation« och menar att det i många fall kan vara bättre med deltagare som har mycket som står på spel då de kommer att investera mer energi och resurser i processen (Fung 2006, Mouffe 2000, Young 2002, Mansbridge et al 2010). Det viktiga i detta perspektiv är att konflikter och olika intressen ska få plats i rummet (se även Democracy is love i denna skrift). Naturligtvis ställs mycket högre krav på engagemang och ledning av sådana möten. Det är en helt annan intensitet som ställer krav på både den som leder mötet och de som deltar men som resulterar i en hög grad av delaktighet. I Fungs egna exempel finns processer såsom studiecirklar, referensgrupper och medborgarbudget som exempel på deliberativa möten. (Fung 2006)

Foto Emma Corkhill

Demokratikuben
I demokratikuben (se bild 4) ställer Fung de tre dimensionerna tillsammans så att de skapar ett tredimensionellt rum (till skillnad mot en stege) – en demokratikub. I kuben finns alla olika val som man kan göra i en process kring hans tre frågor. I öppna hearings till exempel har man valt att ha öppet deltagande på frågan vem deltar? Uttrycka preferenser på frågan Hur kommunicerar man på mötet och tar beslut? Och kommunikativ påverkan på frågan Vad är kopplingen mellan deltagarnas beslut och åsikter och offentlig policy och verksamhet? Konsekvensen av dessa val är att vem som helst får komma på mötet och då är det svårt att veta vilka som kommer och om de är representativa för befolkningen eller om de som kommer har kunskap om frågan. Därför är det också svårt att ge mandat till ett sådant möte att ta beslut. Därför kan man på sin höjd få uttrycka åsikter och möjligtvis påverka beslutsfattarna som är där. I ett visst läge i ett projekt kan det vara legitimt med ett sådant möte. Kanske når man människor man inte skulle ha nått annars. Kanske behöver man nå ut snabbt med information och vill ha snabb feedback. Men ett sådant möte ökar inte människors delaktighet på lokal nivå. Kallar man det öppna mötet för en form av delaktighet men inget av deltagarnas förslag blir verklighet kommer man snarare att underminera legitimiteten i de politiska besluten genom att ha gett falska förhoppningar till befolkningen. Vill man uppnå delaktighet måste man röra sig mer mot de deliberativa metoderna vilket ställer helt andra krav på deltagarna och på ledningen av mötet. Det ställer också andra krav på tidsåtgång och engagemang. I detta exempel jämför Fung hearings med referens grupper och studiecirklar, två olika sätt att engagera befolkning i t.ex. lokala frågor där studiecirklar bedrivs över längre tid och med syfte att medborgarna får möjlighet att sätta sig in i en viss fråga och därmed också får mer makt och mandat.

Bild 4

Till slut
Fungs modell och frågor menar jag kan vara ett bra hjälpmedel för att bli mer tydlig med vad vi gör och vill göra inom det vi kallar medborgardialog. Precis som Fung säger tror jag också att det behövs en mångfald av olika sätt att skapa möten mellan beslutsfattare och medborgare i en mångfald av frågor. Medborgardialoger har verklig potential att vara ett viktigt komplement till den representativa demokratin genom att bjuda in fler grupper att delta i den politiska diskussionen och därigenom öka rättvisan i de politiska beslut som tas. Men då krävs det också att man skapar möjlighet för alla olika slags möten. Att bara ha informationsmöten kommer inte att skapa mer delaktighet, legitimitet eller rättvisa. Det krävs att man också vågar satsa på mer deliberativa möten där medborgarna kan också kan få möjlighet att påverka beslut. Det ena bör inte utesluta det andra. Det är mångfalden som kommer att skapa en levande demokrati.

Ladda ner ”Stegen och kuben – vad döljer sig bakom medborgardialogen?” som PDF.