Dialogens politik – demokratiutveckling med förhinder

I detta kapitel diskuteras potentialen för medborgardialoger att fördjupa demokratin. Diskussionen utgår från de formella riktlinjer och de informella motiv som präglar Göteborgs stads arbete med medborgardialog.

av Nazem Tahvilzadeh

Nazem Tahvilzadeh är doktor i offentlig förvaltning och verksam på Avdelningen för urbana och regionala studier på Kungliga Tekniska högskolan, Stockholm.

Under 2012 genomförde jag och Hans Abrahamsson inom ramen för Mellanplatsprojektet flera intervjuer med tjänstemän och politiker i Göteborgs stad. Vi observerade och deltog även i en rad olika seminarier, konferenser och andra forum där stadens tjänstemän och politiker diskuterade frågor om medborgardialoger, ibland direkt med oss. Samtidigt läste vi även relevanta dokument och hade flera informella samtal med olika aktörer kring frågan om medborgardialoger. Syftet med insamlingen av detta material var för min del att förstå hur och varför medborgardialoger utformas i staden och bidra till diskussionen om hur de i framtiden kan utvecklas för att fördjupa demokratin. Här nedan följer några av mina intryck under resans gång.

Varför medborgardialoger?

Det är flera faktorer som ligger bakom att Sveriges näst största stad anammar medborgardialoger som ett initiativ till att fördjupa demokratin. En viktig bakgrund är att det ligger i tiden och generellt uppfattas som en lovvärd och positiv strävan. Att Sveriges Kommuner och Landsting arbetar med frågorna genom att samordna nätverk och sprida kunskap är ett tecken på detta.

Lokala reformer för deltagande styrning tenderar att föregås av en större maktförändring i den lokala politiken (Blakeley, 2010). 2010 övertar Anneli Hultén ordförandeposten i Kommunstyrelsen efter att stadens (S)tarke man, Göran Johansson, pensioneras. Detta medför en förändrad ledarstil vilket präglar olika organisationsreformer där »dialog« framhävs som ett viktigt verktyg.

En annan viktig faktor är att kommunen 2011 slår ihop 21 stadsdelar till tio och därmed skapar ett större avstånd mellan stadsdelarnas medborgare och stadsdelsnämndernas politiker. När stadsdelarna uppfanns i början av 1990-talet motiverades decentraliseringen med att demokratin skulle stärkas genom att föra beslutsmakten så nära medborgarna som möjligt. Motiven till 2011 års stadsdelsreform anges vara att stärka effektiviteten och förmågan i stadsdelarna att bland annat ta en aktiv roll i stadsplaneringen och utveckla demokratiarbetet (Tjänsteutlåtande, 2009:3). Större politiska enheter som skapar ett längre avstånd mellan väljare och valda medför enligt reformens beredande utredning till ett behov av satsningar på medborgarnas »möjligheter till delaktighet, påverkan och gemensamt ansvarstagande«. Utredaren påpekar att medborgaren har intresse av att delta i två roller: som brukare av välfärdsservice och i rollen som boende eller arbetande i kvarter där miljön är huvudfokus (Ibid:11).

Utformningen av medborgardialoger

När stadsdelsreformen genomförs 2011 är den deltagande styrningen inskriven i de nya reglementena för stadens tio stadsdelsnämnder och – förvaltningar. De skall »stärka medborgarnas delaktighet och engagemang som verkar främjande och förebyggande för en lokalt positiv samhällsutveckling« vilket ska leda till ett »demokratiskt och hållbart Göteborgssamhälle«. Vidare ska stadsdelsnämnderna också »verka för att samråd sker med dem som utnyttjar nämndens tjänster«. I majoritetens (S, V och MP) budget som är stadens viktigaste övergripande styrdokument, lyfts dialogen fram som ett viktigt instrument för att lösa den sociala och etniska segregationen. Det skrivs också att medborgarnas inflytande ska öka i en rad olika verksamheter, särskilt stadsplanering (Budget 2012).

Stadsdelsformen medförde dock överbelastade och förvirrade stadsdelsförvaltningar. Det uppstår särskilt frågetecken kring hur det nya demokratiuppdraget ska tolkas och genomföras. För att bringa klarhet tillsattes en utredning med direktivet att utreda hur »medborgarnas möjligheter till inflytande i den demokratiska processen« kan stärkas (Tjänsteutlåtande 2012:4). Utredningen föreslår tydligare reglering av dialogen utefter sju »göteborgsprinciper« samt nya organiseringsformer för praktik- och kunskapsutveckling (Ibid:2). Hur förslagen tas emot av kommunstyrelsen är i skrivande stund inte klart.

Faktum är att medborgardialoger praktiserades innan det i staden uppstår en nerskriven policy för att det är en önskvärd utveckling av demokratin. Under 2011 anger reglementen och budgetformuleringar en färdriktning och en ambition i att införa medborgardialoger. Under samma period är mina intryck av de många olika pågående deltagandeinitiativen att de kan beröra vitt skilda frågor och varierande målgrupper som spänner ifrån allt ifrån hela staden till enskilda boende i vissa kvarter. Det finns också en variation i vilka metoder som används och hur intresserade medborgare är av att delta. Följaktligen blir också resultatet väldigt varierande. I samtal med tjänstemän och politiker framkommer därför varierande erfarenheter av om och hur medborgardialogerna varit framgångsrika eller inte i att fördjupa demokratin. Sammantaget menar jag att detta pekar på att praktiserandet av den deltagande styrningen i Göteborg fortfarande präglas av en låg grad av institutionalisering – det är på många sätt en reform vars innehåll och praktik är öppen.

Informella institutioner – motiven bakom dialogen

Politiska riktlinjer vars innehåll kan variera beroende av politikers och tjänstemäns olika tolkningar lämnar ett utrymme åt andra mer informella institutioner som formar dess praktik. Organisationsteorier har betonat att kulturer och värderingar är lika viktiga för de politiska processernas resultat som formella regler och riktlinjer (March & Olsen, 1989). Regler kan tänjas och det finns ofta ett tolkningsutrymme. Fischer (2006) menar att de rum som det offentliga skapar för dialoger präglas av på förhand uppställda värderingar och normer som ramar in den identitet som medborgare kan ha i mötet med det offentliga. Förväntas deltagarna i dialogen vara medborgare, förmånstagare, kunder eller ansvarstagare? Hur påverkar detta i sin tur vad deltagarna tänker och säger? Detta perspektiv får bland annat stöd i empiriska studier av hur dialogreformer stöps beroende på de lokala politiska kulturerna i engelska kommuner (Lowndes m.fl. 2006).

Martin Berg GBG skylineFoto Martin Berg

Resultatet visar dessutom att dialogen motiveras med att medborgare ska ta ansvar för nedskärningar som måste till i välfärden. Utifrån detta perspektiv riskerar dialogen att få anti-demokratiska konsekvenser.

Det kan därför vara relevant att undersöka hur ledande politiker och tjänstemän motiverar behovet av medborgardialoger. I motiverandet av deltagandeinitiativ kan det uttydas varierande underliggande värderingar. Därigenom kan vi diskutera vilken potential initiativen generellt har att fördjupa demokratin. Mot bakgrund av min studie menar jag att det huvudsakligen framträder fyra motiv till att arbeta med medborgardialoger i Göteborg:

Demokrati: reformen ses som en demokratiutvecklande insats där stadens innevånare ska få möjlighet att påverka frågor om välfärd samt hur stadens fysiska strukturer formas. Olika begrepp som delaktighet, inflytande och deltagande används för att definiera detta motiv.

Effektivitet: Kommunorganisationen upplevs ha behovet att utveckla rollen som serviceproducent i välfärdssektorn och planerare av stadens platser. Det behövs bättre kunskap om medborgarnas behov och perspektiv som »kunder« eller »brukare« av stadens tjänster, särskilt i konkurrensutsatta verksamheter. Dialogen blir därför ett instrument att inhämta information om hur organisationen kan hålla sig över vattenytan i en hård marknad.

Legitimitet: Förbättrad demokrati och effektivitet som medborgardialoger bidrar till, stärker också medborgarnas förtroende för organisationen och makthavarna. Därmed förbättras legitimiteten. Det upplevs som att kommunen har den svåra uppgiften att skapa nöjda medborgare, särskilt mot bakgrund av mutskandaler.

Ansvarstagande för nedskärningar: Medborgardialoger behövs för att lösa de konflikter som skapas mot bakgrund av det förväntade »finansieringsgap« som generellt medför förväntade nedskärningar i välfärden. Protestbenägna medborgare behöver därför sätta sig in i politikers och tjänstmäns svåra situation och ta ansvar för de svåra prioriteringsbesluten.

Dialogens politik

Ser vi till de motiv som framförs framträder vitt skilda värderingar som också tyder på olika politiska uppfattningar om varför medborgardialoger behövs i kommunverksamheter. Endast en av fyra motiv berör fördjupad demokrati. Övriga motiv handlar främst om att stärka organisationens position i samhället, inte medborgarnas. Resultatet är liktydigt med andra studier av politiker i landet som visar att stödet är starkast för att involvera medborgare i dialoger i instrumentellt syfte, som ett sätt att grundlägga bättre beslut (Karlsson, 2009).

Resultatet visar dessutom att dialogen motiveras med att medborgare ska ta ansvar för nedskärningar som måste till i välfärden. Utifrån detta perspektiv riskerar dialogen att få anti-demokratiska konsekvenser. Medborgare förväntas genom dialogen kunna acceptera och bete sig utefter specifika ideologiska tankebanor som framför att välfärden måste bantas ner (jfr. Ankarloo, 2010).

Sammanfattningsvis bereder de formella riktlinjerna för medborgardialoger i Göteborg vägen för praktiker som fördjupar demokratin. Men i det tolkningsutrymme som finns i hur medborgardialoger praktiseras är det viktigt att betona de kulturer och värderingar som omgärdar politiken. Här finns motiv som huvudsakligen betonar instrumentella skäl snarare än fördjupad demokrati. Istället för att framföra motiv om ökad rättvisa och jämlikhet framförs dessutom motiv som kan skapa förhinder i att uppnå ett »demokratiskt och hållbart Göteborgssamhälle«, i reglementets anda.

Ladda ner ”Dialogens politik – demokratiutveckling med förhinder” som PDF.