Medborgarens roll i planering – globalt och lokalt perspektiv

Medborgarens roll i planering har i Sverige varit mycket tillbakadragen om man tänker på de visioner om ett aktivt medborgarskap som målades upp i Brundtlandkommissionens rapport Vår gemensamma framtid 1987. Visserligen kan vi i Sverige skryta med att det finns en lagstadgad medborgerlig rätt till insyn och inflytande i planeringens olika skeden genom Plan- och bygglagen som infördes 1987. Denna rätt har emellertid inte inneburit någon skyldighet för myndigheterna att faktiskt lyssna till och förstå vad invånarna vill säga med sina protester. Dessutom ges rätt till klagan huvudsakligen till dem som är ägare av fastigheter precis intill planområdet. Så ser det också ofta ut i övriga Europa: äganderätten är stark när det gäller medborgarinflytande i planering. Går vi ännu mer åt detta håll även i Sverige? Eller finns det en annan rörelse?

av Jenny Stenberg

Jenny Stenberg är forskare inom arkitektur och planering och anställd som docent på Chalmers Arkitektur.

Myndigheterna ska enligt Plan- och bygglagen samråda med berörda aktörer vid översikts- och detaljplanering vilket ofta beskrivs som ett viktigt demokratiskt komplement till representativ demokrati i planering i Sverige. Samråd sägs också ofta fungera bra mellan exempelvis olika kommuner och liknande aktörer som har en jämbördig maktrelation. Förhållandet till invånare/medborgare har dock kritiserats och det är detta som nedanstående kapitel handlar om: en utveckling sker i Sverige när det gäller medborgarens roll i planering på lokal nivå.

Ett första problem som uppmärksammats angående hur Plan- och bygglagen utövas i praktiken när det gäller invånarens röst handlar om vem som, av myndigheterna, betraktas som aktör med rätt att lämna synpunkter. Som invånare ombeds man oftast bara lämna synpunkter på detaljplanering av sådant som ligger inom räckhåll från något man själv äger, en bostad eller annan fastighet. Som enskild boende i hyresrätt precis intill ombeds man inte som invånare att lämna sin synpunkt, vilket är märkligt i ett storstadsperspektiv. Myndigheterna förutsätter att fastighetsägaren tar detta ansvar. Det betyder att du som hyresgäst, boende i allmännyttan eller hos en privat fastighetsägare, kanske inte ens får vetskap om att en process pågår – ifall din fastighetsägare inte väljer att informera dig eller föra en dialog med dig inför samrådet. Dock ska detaljplaner enligt lagen också göras offentliga i en utställning och alla invånare har då, i den mån de känner till utställningen och kan förstå den, möjlighet att informera sig och lämna in en skriftlig synpunkt. Invånare som är fastighetsägare har dock vanligen mycket starkare ställning i sådana processer än andra medborgare har.

Det andra problemet handlar mycket om varför myndigheter inkluderar invånare i samråd. Avsikten med Plan- och bygglagens samråd är generellt sett att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Tydligt är också att ägarintressen ges företräde. Därför bereds invånare som riskerar ekonomiska intressen i och med en ny detaljplan utrymme att klaga. Det kan gälla villaägare, bostadsrättshavare och egenföretagare av olika slag och huvudtanken är rimligen att samhället inte vill hämma stadens ekonomiska utveckling. Ett sådant synsätt att i detaljplaneprocessen främst vända sig till fastighetsägare förstärker den så kallade nimby-effekten (not-in-my-backyard). Det är fullt legitimt att som enskild fastighetsägare genom högre och högre instans hävda att en ny byggnad till granne är negativt. Samhällsnytta är alltså planerarens ansvar – inte medborgarnas. Den starka nimby-effekten har i Göteborg under senare år fört med sig att många politiker och tjänstemän uttrycker frustration över att lagstadgat medborgarinflytande i planeringsprocesser är alltför tidskrävande och många vill ha bort denna rätt för att spara tid och kostnader. Man menar att myndigheternas skyldighet att sammanväga alla aktörers syn ändå oftast innebär att enskilda sakägares protester avfärdas. Överklagan tillför alltså inte processen någon användbar kunskap.

Det för oss över till det tredje problemet som ofta diskuteras och det handlar om när myndigheter inkluderar invånare i samråd. Tanken med Plan- och bygglagen är att samråd med invånare främst ska ske vid detaljplanering, eftersom det är då man tänkt sig att arbetet är tillräckligt konkret för att nära berörda ska kunna tillfrågas. Visserligen sker samråd vid översiktsplanering men planerna är då så abstrakta att det kan vara svårt att få invånarnas synpunkter. Problemet med samråd vid detaljplanering är å andra sidan att man i detta sena skede i planeringsprocessen redan har fattat beslut i en mängd frågor som berör invånare. Frågor som de ofta vill lyfta till diskussion och ifrågasätta. Myndigheterna uppfattar därför ofta invånares involvering som störande – det kommer för sent. Med tanke på dessa problem har det diskuterats att medborgardeltagande borde in på ett lagstadgat och planerat sätt mycket tidigare i planeringsprocessen, exempelvis samtidigt som ett så kallat program för detaljplan gällande ett bostadsområde skrivs.1 Vid en sådan tidpunkt finns det förutsättning att fungera mycket bättre med invånardialog om planeringsfrågor, eftersom det är då man formulerar områdets problem, behov och potential – frågor som de boende har stor kunskap om. I det sammanhanget är det intressant att notera att Plan- och bygglagen i § 11 anger att kommuner ska samråda även med »hyresgäster och boende som berörs« och »sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse« i de fall man gör program för detaljplaner.

Detta med invånarnas kunskap för oss tillbaka till frågan om varför samråd. Man uppmanas i Planoch bygglagsprocessen att uttrycka egenintresse och även om inte alla begränsar sig till det så är det en signal från samhället. Man uppmanas alltså inte att vara samhällsbyggare och tillföra kunskap – att utöva ett aktivt medborgarskap. Utöver samråd som berörd sakägare är det tänkt att man tillför sin åsikt genom att rösta vid allmänna val, däremellan är det upp till valda politiker i till exempel byggnads- och fastighetsnämnd att genom sina tjänstemän planera och förvalta staden. Så är det tänkt. Med tanke på vad Brundtlandkommissionens vision om vår gemensamma framtid handlar om, att betrakta alla medborgare som nödvändiga kunskapsbärare och samhällsbyggare, ger Plan- och bygglagstiftning uttryck för en otidsenlig planerartradition. Med detta i åtanke är det glädjande att utvecklingen nu – samtidigt som man får intryck av att nimby-effekten resulterat i att många vill minska den lagliga rätten till överklagan betydligt – ändå går åt ett annat håll i Göteborg: många kommunala företrädare strävar efter ökat medborgarinflytande. Man kan se det som att den överenskommelse som politiker från 172 länder i världen gjorde 1992 genom handlingsprogrammet Agenda 21 nu äntligen börjar få fäste på den lokala nivån i Sverige. Det har tagit 20 år.

Med tanke på att många miljonprogramsförorter främst består av hyresrätt och boende där alltså inte personligen inkluderas i lagstadgat samråd som sakägare, är det där extra viktigt att utveckla nya former för dialog i planeringsprocessen. Foto Albin Holmgren

I ett lite större perspektiv är Agenda 21 och visionen om hållbar utveckling nära sammanlänkad med en global »kommunikativ vändning« när det gäller planering (Sager 1994; Allmendinger 2002). Från att planering har varit en toppstyrd och rationell verksamhet, där planerare ansetts vara neutrala sanningssägare i allmänhetens tjänst, betraktas planering numer som en praktik med aktörssamverkan där olika intressen medverkar i partnerskap och för planeringsprocessen framåt. Där är rimligen den kommunala/statliga planeraren den av parterna som tillvaratar skattebetalarnas intressen medan det finns andra planerare som tillvaratar andra parters intressen, exempelvis tar planerare på arkitektkontor tillvara sina beställares kommersiella intressen när man ritar/planerar fastigheter för dem. Man brukar tala om en övergång från government (toppstyrning) till governance (nätverksstyrning) (Healey 1997; Rhodes 1997). Med detta synsätt betraktas emellertid planerare anställda inom kommuner inte längre som neutrala samhällsaktörer utan har en agenda på samma sätt som alla andra parter. Därför är det, menar planeringsforskare, viktigt för en fungerande demokrati att denna agenda eller rationalitet synliggörs och diskuteras (Lapintie 1998; Flyvbjerg 1998). Det är i detta sammanhang det blir intressant att söka svaret på ett fjärde problemet som ofta diskuteras när man pratar om vilken inverkan Plan- och bygglagstiftningen har på medborgardialog: hur har myndigheter samråd med invånare?

En viktig poäng som genomsyrar Agenda 21 är att tidigare exkluderade grupper ska beredas plats att delta i planering. Detta synsätt har i väldigt liten grad fått fotfäste i Sverige.

Planering sker alltså numera i partnerskap där olika intressen ingår istället för genom toppstyrd myndighetsutövning. Det finns en utbredd kritik mot denna utveckling (se t ex Stewart & Taylor 1995). Den har sin grund i att ekonomiska intressen har fått stor tyngd i partnerskap. Företag tillåts till exempel få makt i planeringsprocessen medan organisationer och andra typer av sammanslutningar som drivs av invånare/medborgare ställs utanför inflytande över den planering som sker (Stenberg 2010). Kritiker anser alltså inte att kommunala planerare, som aktörer i partnerskap, tillvaratar skattebetalarnas intressen i tillräckligt hög grad. I ett globalt perspektiv har kritiken fått form av en Rätten-till-staden-rörelse (Harvey 2006). I Göteborg finns medborgarinitiativ som har likheter med denna rörelse även om de kanske inte kan sägas vara en del av den. Ett exempel är den gentrifieringskritiska2 debatt som initierats av akademiker, där man försöker få Göteborg att lära från andras erfarenheter när vi planerar för upprustning av vårt folkhem och miljonprogram (Lees et al. 2010). Alternativet är, menar de, kraftigt höjda hyror och exkludering av människor – i ett fall i Tynnered protesterar de boende mot en hyreshöjning på 64 procent. Ett annat exempel är organisationen Pantrarna som ungdomar i Biskopsgården initierat för att bekämpa nedskärningar av ungdomsverksam-het och göra sina röster hörda i planeringen. Pantrarna är inspirerade av Svarta Panterrörelsen som startade i USA på 1960-talet. Ett tredje exempel är organisationen Staden vi vill ha som startats av unga miljöaktiva i främst Linnéstaden och Majorna med syftet att från hela staden samla medborgarnas förslag och prioriteringar för hållbar stadsutveckling och föra fram dem i valdebatten 2014.

Trots en utbredd kritik mot kommunikativ planering finns det inget som talar för att det går att vända tillbaka till toppstyrd och rationell planering. Anledningen sägs vara att den samhällsförändring som skett under två-tre decennier med snabba klimatförändringar, starka urbaniseringsprocesser, ökade klyftor mellan fattiga och rika, städers internationella kamp om investeringar och den offentliga sektorns försvagade roll i Europa. Detta sammantaget har gjort att det krävs en flexibel form av styrning där samhällets aktörer utvecklar sin förmåga att hantera osäkerheter och fatta beslut i kaosartade situationer utan att ha hela bilden klar. Ett konkret exempel på sådana svårigheter är att växande ekonomiska klyftor trots stora statliga satsningar gett allt större sociala och fysiska avtryck i städer. Sverige var i slutet av 90-talet det mest segregerade av OECD-länderna, på så sätt att fattigdom och invandringsbakgrund sammanföll till vissa bostadsområden i högst grad här (Swedish Government 1998). Inget talar för att utvecklingen har vänt sedan dess. I landet är situationen mest allvarlig i Göteborg där boendesegregation liksom ekonomiska klyftor ökat kraftigt (Andersson et al. 2009). Det är i detta perspektiv medborgarens roll i samhällsbygget diskuteras i Göteborg och Sverige och vi brottas med problem som ser ungefär likadana ut i många av Europas städer.

Vi vänder tillbaka till Agenda 21:

Regeringar och andra beslutande instanser, på
lämplig nivå, bör i samarbete med nationella
organisationer och med stöd av regionala
och internationella organisationer, använda
nyskapande metoder, program, projekt och
tjänster som underlättar och befrämjar ett aktivt
deltagande av dem som berörs av besluts- och
genomförandeprocessen, särskilt av grupper som
hittills ofta har ställts åt sidan, som t.ex. kvinnor,
ungdomar, ursprungsbefolkningar och deras
samhällen och andra lokala samhällen
(UNCED 1992: kap 10:10).

Det är alltså inte förenligt med Agenda 21 att bereda plats för entreprenörer i partnerskapsplanering men inte göra detsamma för organisationer och andra typer av sammanslutningar som drivs av invånare/medborgare. Invånare behöver delta i utvecklingsprocesser, menade man, inte bara rösta i allmänna val. Vad var då tanken med att beskriva medborgarinflytande som en viktig förutsättning för hållbar utveckling? En tanke handlar troligen om att det är mycket stora beteendeförändringar som krävs av medborgare för att vända utvecklingen och att det därför behövs en mycket högre grad av medverkan i beslutsprocesser än valdeltagande för att folk ska acceptera dessa förändringar. Man hade alltså delvis samma tanke med medborgarinflytande som många politiker har i Sverige idag när det gäller tidig dialog i stadsutvecklingsprocesser: att förebygga att de sedan överklagar beslut i planprocessen. Till viss del kan tidig dialog fungera på det sättet men det är inte ett självklart resultat eftersom det många gånger är helt andra människor som deltar i inbjuden dialog än de som senare i processen värnar sin egendom.

En annan viktig poäng som genomsyrar Agenda 21 är att tidigare exkluderade grupper ska beredas plats att delta i planering. Detta synsätt har i väldigt liten grad fått fotfäste i Sverige. Det finns idag ett visst fokus på barn och ungdom, men väldigt lite på kvinnor, mycket begränsat när det gäller vår ursprungsbefolkning samer och nästan inget intresse för vad det skulle innebära om invandrare till Sverige i högre grad påverkar planering. På sätt och vis vore det kanske mer demokratiskt i ett hela-staden-perspektiv om man tog bort rätten för enskilda sakägare att överklaga detaljplaner, eftersom det har blivit tydligt att vissa grupper i samhället är mindre engagerade än andra i överklagandeprocesser. Lagens nuvarande fokus på enskilda fastighetsägare innebär naturligtvis att just den gruppen blir mest aktiv vid överklagan och inte de som bor i hyresrätt. Det betyder att invånare i miljonprogrammets förortsområden, vilka i stor utsträckning utgörs av hyresrätter, i mindre grad än övriga lämnar synpunkter på detaljplaneringsprocesser. Dessa invånare, vilka i hög utsträckning är invandrade till Sverige, deltar även mer sällan i informella planeringsprocesser. De röstar också mer sällan i allmänna val. Att lämna över till det representativa systemet för att ta tillvara deras kunskap och intresse i planeringsprocesser är alltså ingen lösning om man vill inkludera dessa i planering.

Den utveckling i Göteborg som råder där många kommunföreträdare strävar efter generellt ökat medborgarinflytande i planeringsprocesser förefaller med tanke på detta kunna vara riktig och viktig. Det som möjligen skrämmer är att processen tenderar att gå från lagstadgat och strukturerat inflytande enligt Plan- och bygglagen (trots att högre grad av dialog och inte bara med sakägare egentligen ryms i lagen), till frivillig och osystematisk dialog enligt en mängd olika styrdokument och rådgivande policydokument. Det kanske behövs ett visst mått av rörlighet i vår komplexa tid? Risken är dock att medborgarinflytande i planeringsprocesser hamnar mellan stolarna.

Fotnoter:

Se t ex rapporten Re-Imagine Hammarkullen på suburbsdesign.wordpress.com år 2011.
Gentrifiering är höjning av status av ett område med hjälp av t ex påkostade ombyggnadsprojekt.

Ladda ner ”Medborgarens roll i planering – globalt och lokalt perspektiv” som PDF.