Medborgardialoger – dess kritiker och förkämpar

Optimismen spirar kring »medborgardialoger« – den senaste trenden i svensk demokratiutveckling. Men hur ska institutioner för medborgardeltagande utformas för att stärka den representativa demokratin? I denna text presenteras ett perspektiv på hur deltagande styrning kan utformas med utgångspunkt från framgångsrika internationella exempel.

av Nazem Tahvilzadeh

Nazem Tahvilzadeh är doktor i offentlig förvaltning och verksam på Avdelningen för urbana och regionala studier på Kungliga Tekniska högskolan, Stockholm.

Om 1900-talet var det århundrade då den representativa demokratins institutioner med stor möda etablerades, kan man se 2000-talet som en tid då de utmanas och vidareutvecklas. Det finns dock olika konkurrerande idéer och ideal kring hur framtidens demokratiska system ska se ut och hur medborgares deltagande ska stärkas. I Sverige tillhandahölls förslag till nya offentliga riktlinjer i denna fråga av demokratiutredningen (SOU 2000:1). Det nya seklets demokrati ansågs behöva mer »deltagande demokrati med deliberativa kvaliteter«. Jag kallar initiativ i denna anda här för »medborgardialoger«.

Dialogen mellan representanter för det offentliga och medborgarna som förväntas äga rum mellan valen har numer blivit ett demokratiarbete som många kommuner anammat. Arbetet med medborgardialoger präglas av stor optimism bland vissa, medan andra förhåller sig mer kritiska kring dess syften och konsekvenser. Det finns också många frågor kring hur medborgardialoger konkret ska utformas. I sökandet efter de många vägar som finns att gå kan det vara värt att fråga sig vilken potential medborgardialoger har att fördjupa demokratin, och i så fall hur de ska utformas för att öka medborgares deltagande och inflytande i det politiska beslutsfattandet

En tvetydig utveckling

Det deliberativa demokratiidealet (se bl.a. Benhabib, 1996, Dryzek, 2000) har kritiserats för att utgöra ett hot mot den representativa demokratin. Det har ansetts vara omöjligt att skapa fria och jämlika samtal som leder till en gemensam förståelse om kollektivets bästa i en värld där människor drivs av sina egenintressen, är känslomässiga och dessutom har olika förmågor och möjligheter att inhämta information och göra sig förstådda (Mansbridge m.fl., 2010). Särskilt de mest marginaliserade grupperna i samhället tycks inte ha tid, lust eller kraft att delta i dialogen. »Konsensus« i detta ideal tycks betyda samma sak som att de rikas och välbärgades diktat förtäcks som »folkets« röst (Mouffe, 2010:49).

Kritiker till detta ideal, som Mouffe, anser att det är kvävandet av samhälleliga politiska konflikter som bär ansvaret för demokratins problem och inte bristen på dialog. Så länge höger och vänster tycker lika om stora politiska frågor så kommer det folkliga missnöjet över ökande fattigdom och maktlöshet att söka sig andra (ibland våldsamma) uttrycksformer. Ingen dialog kommer förmå den härskande eliten att ge upp sin makt, menar Mouffe. Det som krävs är att politiska partier synliggör de konfliktlinjer som finns i samhället mellan rika och fattiga. För att det ska ske krävs att partierna återtas av de sociala rörelser som partierna utger sig att ge röst åt (Mouffe, 2009).

Andra är mer optimistiska till idén om medborgardialoger i sig men kritiska till dess praktik. Det kan vara för att motiven till dialogen inte är att fördjupa demokratin, att förväntningarna på deltagande är för högt eller lågt ställda, eller för att dialogen genomförs på undermåliga sätt (Irvin & Stansbury, 2004, Lowndes m.fl., 2006, Mckenna, 2011, Monno & Khakee, 2012). Vissa menar att införandet av medborgardialoger medför en tvetydig utveckling. Den politiska retoriken kring dialogerna präglas av ideal om en fördjupad demokrati. Men i praktiken förvandlas dialogerna till maktinstrument för de styrande att återskapa den världsordning som gynnar dem själva (Swyngedouw, 2005). På olika håll i världen tenderar dialogens praktik inte leda till att varken fler medborgare deltar eller får inflytande i politiken (Blakely, 2010). Den logik som istället tenderar att få överhanden menas vara att skapa aktiva och disciplinerade medborgare som är redo att ta sitt ansvar för den nyliberala ordningen som bland annat innebär nedskärningar i välfärd. På så sätt blir dialog ett förfinat maktredskap där medborgare återskapas som nyliberala politiska subjekt i den globala ekonomiska konkurrensen (Raco, 2012, Taylor, 2007). I dialogens tjänst blir var medborgare »sin egen lyckas smed« i ett samhälle där en politik för omfördelning av samhälleliga resurser inte längre uppfattas som ett alternativ (Dahlstedt, 2006). Finns det då något hopp för medborgardialoger som demokratifördjupande reform?

En modell för deltagande styrning
I »Deepening Democracy: Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance« (Fung & Wright, 2003) kan hoppet återfinnas. Utgångspunkten är att den representativa demokratins institutioner behöver utvecklas för att skapa den kraft som är nödvändig för att lösa samtida problem med fattigdom och minskat politiskt deltagande. Lösningen på detta anses inte vara att överföra mer makt till den privata marknaden, utan istället föreslås mer folkligt deltagande – mer demokrati. Fung och Wright argumenterar för att det är möjligt att utforma handlingskraftiga institutioner för kollektivt beslutsfattande som tar vara på den energi och kreativitet som folk har för att lösa sina egna problem och skapa vägar för social förändring. De tar sin utgångspunkt i konkreta exempel från olika delar av världen där varierande former av institutioner för medborgardialog har skapats och lyckats fördjupa demokratin (se faktaruta nästa sida). Här bidrar de olika ländernas politiska system till att bjuda in medborgare till en ömsesidig dialog och därigenom uppmuntra och stärka deras förmåga att delta i lösningen av samhällsproblem och bädda för sociala reformer. Det gemensamma draget för dessa inbjudna dialoger kallas för empowered participatory governance, vilket kan översättas till deltagande styrning.

Modeller för deltagande styrning har tre generella principer:

De kretsar kring frågor som har en praktisk orientering och med konkreta utfall i sikte, inte frågor som från början präglas av svårhanterliga konflikter.
De karaktäriseras av ett deltagande nerifrån-och-upp vilket innebär att de som berörs av besluten själva bör stärkas i att omsätta sina kunskaper. Processen domineras alltså inte av experter.
Beslut fattas genom deliberativ problemlösning. Deltagarna ska lyssna på varandras åsikter och de överväganden som görs skall leda till att gruppen fattar ett gemensamt beslut. Det innebär inte att aktörer skall sätta sina egenintressen åt sidan, utan att de bör vara öppna för att argumentera och resonera med andra som har skilda uppfattningar och på olika sätt försöka nå fram till konsensus.

Vidare föreslås utformningen av deltagande styrning följa tre kriterier som kan bidra till att stabilisera, utveckla och fördjupa demokratin:

A) Att delegera makt till de möten eller organ där dialogen leder till gemensamma beslut. På så sätt kopplas dialogen till den förda politiken.
B) Att det finns någon form av central samordning och handledning som stödjer olika lokala initiativ för deltagande styrning som inte nödvändigtvis är kopplade till varandra. I en stad kan det till exempel ske dialoger kring samma tema i många olika kvarter och stadsdelar. Om någon av dialogerna inte fungerar eller om deltagarna behöver resurser så som information och utbildning kan ett centralt organ fungera som stöd.
C) Att deltagarna inte kämpar mot den offentliga makten, utan bidrar till att förvandla offentligt beslutsfattande till en progressiv samhällskraft. På så sätt koloniseras den offentliga makten.

Experiment i deltagande styrning som enligt Fung och Wright (2003:5) utgår från medborgarnas energi och deltagande för lösandet av problem som berör dem:

• Stadsdelsnämnderna i Chicago svarar upp mot farhågorna och förhoppningarna hos innerstadens invånare genom att vända upp och ned på stadens byråkrati och föra ner betydande makt över polisens arbete och stadens skolor till lokal nivå.

• Planering av bevarandet av livsmiljöer enligt USA:s lag om hotade arter (Endangered Species Act) ger berörda intressenter befogenhet att utveckla en styrning som förmår klara kraven på såväl mänsklig utveckling som skydd av hotade arter.

• Deltagande budgetprocesser (eller medborgardbudget) i Porto Alegre i Brasilien ger stadens invånare möjlighet att delta direkt i arbetet med stadens budget så att offentliga medel som tidigare kanaliserats till inflytelserika intressen kan använda för gemensamma nyttigheter som gatubeläggning och vattenförsörjning.

• Byrådsreformer i Västbengalen och Kerala, Indien har skapat både direkta och representativa demokratiska kanaler som för ner betydande makt i både administrativa och finansiella frågor till enskilda byar.

Slutligen menar Fung och Wright att den deltagande styrningen behöver motvikter till de som har makt för att fungera. Dessa behövs för att balansera maktfördelningen mellan olika deltagare (t.ex. tjänstemän, rika och fattiga medborgare) och skapa en någorlunda jämlik utgångspunkt för dialogerna. Motvikter kan skapas på olika sätt: samhället kan ge stöd för att stärka vissa grupper; i vissa situationer har både rika och fattiga sammanfallande intressen av att samarbeta; organiserade grupper kan balansera dominerande gruppers kunskapsövertag och förmåga att uttrycka sig till förmån för grupper som har låg utbildning och sämre självförtroende.

En modell att utgå från

Fungs och Wrights modell är ambitiös men visar att det i praktiken faktiskt går att stärka den representativa demokratin genom att skapa institutioner för medborgardialog. Visserligen har de studerade initiativen inte varit problemfria och deras modell för deltagande styrning har inte stått fri från kritik (se kapitel 6-10). De menar också att den deltagande styrningen inte alltid är behjälplig i situationer då den representativa beslutsordningen kan generera fullgoda resultat. För att fördjupa kunskapen om när och hur deltagande styrning kan fördjupa demokratin efterlyser de kunskap om hur liknande initiativ utformas runt om i världen. Modellen kan fungera som en utgångspunkt för diskussionen om utformningen av medborgardialoger i Sverige som blir ett allt vanligare grepp i kommunpolitiken. Har dessa demokratiutvecklande initiativ förutsättningar att fördjupa demokratin? Hur ser den konkreta utformningen ut och vilka blir resultaten? Jag skall återkomma till mina egna erfarenheter av detta i ett senare avsnitt.

Ladda ner ”Medborgardialoger – dess kritiker och förkämpar” som PDF.